1941年11月，著名爱国民主人士李鼎铭提出了“精兵简政”的提案。12月17日，中共中央发出了“精兵简政”的指示，这个政策先后在陕甘宁和其他根据地积极施行，并取得了良好的效果。图为李鼎铭（右一）代表边区政府接受八路军留守兵团赠的“民主典范”牌匾。

延安时期中国共产党除了领导广大民众坚持抗日民族统一战线，积极推进党的建设伟大工程取得了丰硕的成果，在政权建设和治理体系的规范化建设方面也取得了伟大的成绩，为中国共产党走向全国执政积累了有益的经验。

制定最高施政纲领来统领各方面建设

中国共产党在延安时期先后颁行过《抗日救国十大纲领》（1937）、《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》（1938）、《陕甘宁边区施政纲领》（1941）等多部类宪法性文件。这些文件尽管名称不一，但都具有最高的政治地位，且规定了：中国共产党团结带领边区各阶级、各党派、广大民众共同抗日的任务，确认了“三三制”政府的组织原则和保障措施，保障抗日民众人权，推进土地改革、加强文化教育政策等内容，起到了类宪法性治理的作用。

1941年5月1日，由边区中央局提出、经中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》在总则部分指出：“为着进一步巩固边区，发展抗日的政治、经济、文化建设，以达坚持长期抗战增进人民福利之目的起见，中共陕甘宁边区中央局特于边区第二届参议会举行选举之际，根据中共中央的抗日民族统一战线原则，向我边区二百万人民提出如下之施政纲领，如共产党员当选为行政人员时，即将照此纲领坚决实施之。”

对于边区施政纲领的权威性，边区领导人解释道：“我们党是言行一致的党，我们向边区及全国人民所提出之纲领，是党的郑重诺言，而实行党的诺言是每个党员神圣的责任，谁违背了这点，谁就是破坏了党的威信，触犯了党的纪律；全党的干部以及每个党员必须切实执行边区中央局关于发布新的施政纲领的决定，首先在党内进行深入而广泛的研究讨论，一切有相当文化程度的党员干部，应该对纲领作逐条、逐句、逐字的研讨并加以熟读，每个不识字或识字较少的党员，应以之作为教材。要记着：如果党员自己还不了解这个纲领，就说不上怎样认真地去宣传与实行这个纲领，而只有认真地去宣传与实行这个纲领，才会有中国革命的胜利。”

随着形势的发展，以毛泽东为代表的中国共产党人对于政权性质和组织形式问题有了更进一步的思考。1940年2月20日毛泽东在延安各界宪政促进会成立大会上的演说中旗帜鲜明地阐述了中国共产党人的施政主张：“新民主主义的政治，是新民主主义的宪政。它不是旧的、过了时的、欧美式的、资产阶级专政的所谓民主政治；同时，也还不是苏联式的、无产阶级专政的民主政治。”在同年发表的《新民主主义论》中毛泽东指出：“新民主主义国家的政治制度是无产阶级领导下的一切反帝反封建的人民联合专政的民主共和国。实行人民代表大会制度， 由各级人民代表大会选举政府。国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。”

从边区实际出发，推进抗日民主政权向法制化方向发展

1938年陕甘宁边区先后成立了法令研究委员会、地方法规起草委员会、边区法制委员会、法令审查委员会等机构，为陕甘宁边区政府建章立制开展大规模的立法活动奠定了制度基石，“三三制”政府建立后，边区各级参议会作为集中的立法机关统一行使立法权，标志边区立法活动步入正常运行轨道。

据统计，边区参议会和政府，起草、拟定和颁布了64个类别、数量达千件以上的法律。这些法律涵盖涉及了边区政治经济文化社会生活的各个方面。如在宪法性法律方面，主要有《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区施政纲领》、《陕甘宁边区保障人权财权条例》、《陕甘宁边区宪法原则》等；在刑事立法方面，主要有《陕甘宁边区抗战时期惩治汉奸条例》、《陕甘宁边区抗战时期惩治盗匪条例》、《陕甘宁边区惩治贪污条例》、《陕甘宁边区禁烟禁毒条例》；在民事立法方面有《陕甘宁边区土地所有权条例》、《陕甘宁边区土地租佃条例草案》、《陕甘宁边区婚姻条例》、《陕甘宁边区继承条例》等，涵盖了土地、债权、典当、婚姻、劳动立法等多个方面。

加强党内法规建设，推进党的领导制度化、规范化

从1938年六届六中全会通过的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党委暂行组织机构的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》到1943年《中共中央关于中央机构调整及精简的决定》对中央委员会、中央书记处、中央政治局、中央委员会主席之间的相互关系和权力范围进行了界定规范。特别是在1945年七大上，毛泽东思想作为全党的指导思想写入了党章，毛泽东在党内和中央的核心地位得到法理确认，从人格权威到法理权威，在制度化上往前迈进了一大步。

尤值一提的是在党的领导制度化建设方面，1942年9月1日中共中央发出的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》(也称九一决定)规定：“每一个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局，分局，区党委，地委），因此，确定中央代表机关（中央局，分局）及各级党委（区党委，地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导，各级党委不应当仅仅是领导地方工作的党委，而应当是该地区的党政军民的统一的领导机关……各级党委的工作应当是照顾各方面，讨论与检查党政军民各方面的工作，而不应仅仅局限于地方工作”，“党的领导的一元化，一方面表现在同级党政军民各组织的相互关系上，又一方面表现在上下级关系上。”从政党权威的角度讲，党的“一元化”领导体制的确立，确立了中国共产党的组织权威，打破了战时根据地各为其政、党政不分、党社关系混乱、军队与地方之间时有摩擦，下级不尊重上级决定闹独立性的现状，使党的权威得到进一步的树立。

健全完善以民主集中制为核心的党内各项规章制度

在1937年全国党的代表会议上，毛泽东认真细致地阐述了中国共产党在抗战时期的任务，他在《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》的讲话中指出，“要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。用发挥全党的积极性，锻炼出大批的干部，肃清宗派观念的残余，团结全党像钢铁一样。”七大党章在总纲部分规定“中国共产党是按民主的集中制组织起来的，是以自觉要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织。”又在第二章党的组织结构部分的第十四条和第二十二条对民主集中制的基本条件和实施做了具体的规定。

除了民主集中制以外，这一时期还建立了一整套干部日常管理制度，为政党和政权的规范化奠定基础。如在干部教育培训方面。中央先后下发了《中共中央关于干部学习的指示》、《中共中央关于办理党校的指示》、《中共中央关于在职干部教育的指示》，对干部教育培训的重要性、干部教育培训的对象和机构做了具体规定，并且专门设立干部教育部作为全国抗日根据地的干部教育培训机构。在干部配备和交流方面，1943年2月21日中央军委发布了《关于部队干部实行交流的指示》、《西北局组织部关于干部调动规定的通知》，推进干部上面与下面交流，前方与后方交流，军队与地方交流。在干部考核和奖惩方面，陕甘宁边区政府先后颁发了《陕甘宁边区各级干部任命暂行条例》、《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例》。在党内监督方面，先后颁行《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》和《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》、《认真处理人民控告干部案件的命令》，构建了较为完善的干部监督体系。

总之，延安时期既是组织快速发展的时期，也是制度建立健全走向正规化的关键时期。延安时期中国共产党治理规范化建设为其走向全面胜利、走向全国执政奠定了成功的制度基础。

（作者为浙江省委党校党建部副教授）